古云“宅者人之本”,今说“安居才能乐业”。作为社会主义国家,构建具有中国特色的住房保障体系,让百姓“住有所居”,始终是我国政府努力的方向。
于是,加快实施保障性安居工程建设成为政府兑现“住有所居”这一宏伟目标的重大举措。回首十年,商品房与保障房共同发展,人均住房面积大幅提高,市场加保障的“双轨制”住房格局日臻完善。
兼顾效率与公平
保障性安居工程一直被称为是政府的一项“德政工程”,它是由政府负责组织建设,以实际成本价向城市的中低收入住房困难户提供的具有社会保障性质的住宅建设示范工程。
目前,我国保障性安居工程大体可分为三类:第一类是保障性住房建设,包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房四项;第二类是棚户区改造,包括城市棚户区、 国有公矿棚户区、林区棚户区、垦区棚户区和煤矿棚户区五项;第三类是农村危房改造,其中保障性住房建设和棚户区改造在城镇实施,农村危房改造在农村实施。
提及我国的安居工程,可追溯到上世纪90年代,1995年1月,经国务院批准,《国家安居工程实施方案》正式下发,这标志着国家安居工程正式启动实施。
“这一时期的保障性安居工程类型较为单一,相关配套制度不完善、住房供应结构不合理,房价上涨过快给保障房制度带来了诸多问题。”中投顾问房地产行业研究员韩长吉在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。
2003年8月12日,国务院下发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。健全市场和调整住房结构成为此次调控的重点,具体措施主要围绕整顿市场秩序和加大普通商品房的供应等展开。
此后,我国经济进入新一轮快速增长周期,房地产市场得到迅猛发展。与此同时,房价也随之节节攀升,进而成为社会关注的焦点。
房地产市场的繁荣带来国民居住环境的显著改善,但不断上涨的房价也让众多中低收入者“望房兴叹”。
然而,市场化并不意味着政府无所作为。现代社会,效率与公平是两大主题,市场与政府是一个硬币的两面。实际上,住房问题是商品交易与社会保障相结合的领域。市场交易带来财富,却不能带来公平,公平的缺失、贫富差距的扩大,最终可能导致市场和社会的崩溃。
市场并不能解决这些问题,作为现代政府,保持对市场的适度干预,既是维护社会公平协调发展的需要,也是市场化本身的需要。
“稳房价”成为决策层亟须解决的问题,标志性文件当属2005年的“国八条”和2006年的“国六条”。尤其是国八条,首次提出政府应“切实负起稳定住房价格的责任”,并将“房价提高到政治高度”。
调结构成稳房价良方
如何“稳房价”,使房价回归到合理区间?政府将目光转向保障性安居工程方面。
继“国六条”之后,2006年5月,《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(以下简称《意见》)出台,再次重申加快城镇廉租住房制度建设,明确提出“十一五”期间普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标,并纳入当地“十一五”发展规划和近期建设规划。
当时,我国住房供应与人民收入的矛盾,是造成我国高房价的主要原因之一。因此,切实调整住房供应结构成为该《意见》的重中之重。
《意见》规定,自2006年6月1日起,凡新审批、新开工的商品住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70%以上。这表明中央政府已经意识到房地产市场住房供应结构不合理是我国房地产市场的一大结症,政策将从源头上规范住房的供应结构,以切实规范地方政府规划和房地产开发商设计、开发、销售行为,整体上改善我国目前住房供应结构不合理的现象。
据记者了解,这一时期的住房供给主要表现为3种方式:即高收入者的住房需求主要由商品房来解决;中低收入家庭主要由经济适用住房来解决;困难家庭主要通过廉租房来解决。因此,全国各地逐步建立起以经济适用住房制度、廉租房制度和住房公积金制度为主要内容的住房保障政策的基本框架。
虽然上述3种保障房的供给方式正逐步解决低收入家庭的住房问题,然而随着基本住房需求的增加,中央再次出台了重要文件,意在加速推进安居工程的建设。
2007年8月,《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出,把解决城市低收入家庭的住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容,强化政府公共服务的责任,加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
从文件内容看,政府已将调控方向由调市场转向调保障,调控目标锁定为城市低收入家庭住房上,而且明确提出“住房问题是重要的民生问题”。文件将廉租房提到了前所未有的高度,首次明确廉租房取代经济适用房,作为住房保障体系的中心。
同年年底,建设部住房保障与公积金监督管理司正式成立,以此为标志,我国开启了大规模建设保障性安居工程的大幕。
据记者了解,“十一五”期间,全国开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房1630万套,基本建成1100万套。中央累计安排保障性安居工程专项补助资金高达1336亿元。到2010年底,全国累计用实物方式解决了近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困难,还有近400万户城镇低收入住房困难家庭享受廉租住房租赁补贴。
在保障房的建设数量不断提升的同时,住房保障范围也逐步扩大。为解决好城市中低收入家庭、新就业人员和外来务工人员这一“城市夹心层”的住房问题,我国还专门出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,随后又将公共租赁住房确定为重点发展的种类。目前,已经有越来越多的城市居民成为住房保障政策的受益者。
家住陕西省西安市长安易居小区的代彦平告诉《中国产经新闻》记者:“毕业后我和爱人留在了西安,上班几年后一直渴望有一套属于自己的房子,但是商品房价格太高,买不起,当时听说经济适用房价格低,主要针对低收入者,我就抱着试试的态度申请,没想到还真买到一套不到70平米的小户型。”回忆起当时的情形,直到现在代先生还兴奋不已。
代彦平只是全国亿万安居工程受惠者之一。统计资料显示,截至2011年底,全国约有3000万户、将近1亿人受益于国家的保障性安居工程。
“回顾十年来,2007年可以说是我国安居工程的分界点, 2007年之前,保障性安居工程体系逐步建立,但建设规模不大;2007年之后,经适房、两限房、廉租房、公租房等多层次保障性住房体系形成,特别是强调政府在保障性住房方面的责任 ,建设规模也逐步提高。”中国社科院城市发展与环境研究所李恩平教授在接受《中国产经新闻》记者采访时介绍道,“特别是2011年之后,中央提出‘十二五’期间,建设3600万套保障性住房,2011年开工1000万套,这预示着我国保障性安居工程进入了建设高潮。”
进入“十二五”时期,保障性安居工程的建设力度进一步加大。据公布的数据显示,我国未来几年预计将建成保障性安居工程3600万套,保障房的覆盖率将达到20%。
“3600万套,这一保障房建设目标可以说是史无前例的,在中央以及各地政府的努力下,2011年,1000万套保障房全部开工,换做任何其他国家都是难以做到的,这足以体现了我国住房制度的优越性。”李恩平表示。
多渠道排除障碍
要大规模建设保障性安居工程,各地政府首先要突破的难题是庞大的资金缺口。从中央层面来看,中央明确支持地方通过多种渠道筹集保障房建设资金。
2010年5月,国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出,“鼓励民间资本参与政策性住房建设”,这被媒体解读为首次对民间资本参与保障房建设的通道“开闸”。
同年6月,住建部、发改委等部委出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,提出“支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金,专项用于公共租赁住房建设和运营,探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道”,而这些保障性住房建设的融资方式都是首次提出,特别是允许企业发放中长期债券,允许保险资金、信托资金进入保障房建设领域,将会有力地缓解保障房建设资金的缺乏。
据了解,包括太保、国寿、平安在内的7家保险资产管理公司联合参与投资北京保障性住房建设。
为了给安居项目提供更多的资金支持,社保基金也开始参与了安居工程项目的建设中。2011年以来,社保基金已通过信托贷款方式投资保障房建设超过160亿元,今后将继续加大投资力度,积极支持各地保障性住房建设。今年3月,全国社保基金30亿元信托贷款投资南京保障房,专项用于支持南京市花岗、西善桥等四个保障性住房项目的建设。
除资金缺口需要解决外,横亘在保障性安居工程面前的主要障碍还有土地问题。中央一系列关于土地的扶持政策相继出台,各地针对保障性安居工程的土地供应不断增加。
国土资源部部长徐绍史在接受媒体采访时表示,十二五期间国土资源部将优先保障民生用地供应,保障性住房用地做到应保尽保。要科学编制和实施房地产用地供应计划,确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%。
据记者了解,近3年来,全国保障性住房用地供应呈逐年增长势头。2010年全国落实保障性住房用地2.51万公顷,2011年落实保障性住房用地4.36万公顷,2012年计划安排保障性住房用地供应4.76万公顷,为年度测算需求的1.76倍。
一面是有限的建设用地,另一面却是不断增加的保障性住房建设,陕西省的做法值得借鉴。
为确保保障性安居工程的顺利建设,为其提供足够的土地指标,陕西省将城市用地向民生用地大力倾斜。而为了切实解决保障性住房土地的需求,陕西省政府决定,将2011年保障性安居工程用地计划实行单列,并与建设任务一并下达。
另外据记者了解,保障性安居工程的土地供给工作已经纳入陕西省国土资源厅干部的年终考核范围中,相关责任人签订了目标责任书。陕西省国土资源厅明确规定:要确保保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%;确保廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房用地不低于住房用地的30%。这一指标已列入2011年度省国土资源厅对各市国土资源局年度目标责任考核之中,必须兑现。
2011年,该省保障性住房建设开工率名列前茅。
正是因为各地政府全力解决资金、土地等一系列问题,我国保障房建设推进的力度不断加大。十年间,一栋栋安居工程拔地而起,越来越多的老百姓拥有了自己的住房。依此力度,在不久的将来,“住有所居”的目标将一步步变为现实。